十五五时期推进农业农村领域低空经济健康有序发展

“推动低空经济健康有序发展”是“十五五”时期党中央面对低空经济治理挑战与国民经济增长双重需求作出的战略部署。“健康”指向产业成色，即内在质量、可持续性与系统韧性；“有序”指向推进章法，即节奏稳妥、边界清晰与规则明确。二者互为条件：没有健康的底子，有序会退化为停滞；没有有序的节奏，健康也无从谈起。作为低空经济的重要分支，农业农村低空经济应用场景成熟、商业模式闭环、空域条件相对宽松，已在提高农业生产效率、优化乡村产业结构、赋能乡村治理、促进农民增收等方面显出实效。以“健康有序”为根本宗旨推进其发展，既是“十五五”时期推进农业农村现代化的关键路径，也是低空经济高质量发展的重要突破口。

农业农村领域低空经济健康有序发展需以理解政策深意为前提。理解政策深意，既能规避误读，也能把握方向。其一，从宏观维度看，低空经济的战略定位实现三级跃升：2024—2026年连续三年政府工作报告，将其由“新增长引擎”定位为“新兴产业”，再定位为“新兴支柱产业”。对农业农村而言，政策依据更为直接：2026年6月国务院印发的《加快农业农村现代化“十五五”规划》明确提出“有序推进农业农村领域低空经济发展”，并将低空装备纳入农机装备研发与产业集群整体部署；农业农村部数据显示，截至2025年底农用无人机保有量突破30万架、年作业面积超4.6亿亩，居全球首位。农业农村由此不只是低空经济的应用场景之一，更是其规模化落地的先导领域。其二，从中观维度看，产业发展的先后次序被重新排列。从党的二十届三中全会的“发展通用航空和低空经济”，到《关于发展新质生产力的意见》的“在确保安全前提下，推动低空经济、商业航天健康有序发展”，限制条件层层加码，说明低空经济已从贡献增量转向承担结构性功能，必须以安全作为规模化门槛；落到农业场景，就是把“安全前提”操作化为作业准入门槛与风险可控的飞行标准。其三，从微观维度看，激励机制实现驱动转向。2026年下半年以来，杭州、广州等地先后拟废止或暂停低空经济财政补贴类文件，转而将资金投向政府购买服务与基础设施建设，扶持方式从“授人以鱼”变为“授人以渔”。这一转向对乡村尤为具体：补贴退场之后，真正承接作业的是新型农业经营主体和服务主体——家庭农场、农民合作社、农村集体经济组织、农业社会化服务组织，以及供销社、农事服务中心等，它们既是低空作业的需求方，也是付费方和管护方。培育其内生动力，比单纯补贴企业更能形成可持续的多场景付费闭环；低空企业则须从“拿补贴”转向“做服务”，与这些主体结成稳定的服务关系。这也意味着，政策着力点应从“补企业”转向“育主体”，把服务能力留在乡村。

农业农村领域低空经济健康有序发展需以认知价值意蕴为引领。目前仅浙江、四川、江西、江苏、福建等少数省份出台了农业农村领域低空经济专项政策，充分认知其价值，有助于各地加快政策供给。其一，开辟农民增收新渠道。低空飞行器等智能装备优化了农业生产方式，提高资源利用效率与土地产出率，实现降本增效；“低空+”业态则延伸农业产业链，激活农业多元价值。其二，筑牢防灾减灾新防线。灾前空地协同感知、预警前移，灾中勘察投送救援、响应提速，灾后为灾损评估、保险理赔与复产重建提供数据支撑。其三，畅通城乡循环新动脉。依托县乡村三级无人机物流网络突破地形限制，打通偏远地区“最后一公里”，实现工农产品双向贯通；即时零售、航空体验、农业托管等新场景提升农村消费便利性与品质，推动消费结构升级。其四，培育乡村服务业新引擎。生产端为农林牧渔提供全周期精准托管，加速构建现代农业社会化服务体系；生活端融合低空观光、康养配送、航空研学、体育休闲，推动乡村服务供给向多元化、差异化转型。

农业农村领域低空经济健康有序发展需以控制发展节奏为关键。当前农业农村低空经济呈“单点突进”之势：作业集中于植保飞防，区域集中于平原，作物集中于大田，丘陵山区、海洋渔业与养殖场景尚在探索。这种节奏见效快，却结构失衡，植保市场一旦饱和，产业便缺少接续。校准节奏，可循“先载货后载人、先隔离后融合、先远郊后城区”的三先三后原则，因地制宜、梯次推进。其一，产业布局先刚性后消费。把植保、播种、变量施肥、制种授粉、农情监测、农资吊运做深做专，形成可考核的作业规范，再向文旅、康养、研学、体育休闲拓展。其二，区域地形先平原，后丘陵山区，再向海洋。平原率先形成作业规范与价格体系，丘陵从果园轨道运输、山地吊运、梯田精量作业切入，海洋渔业探索牧场投饵巡查、水质监测与海上应急投送。其三，作物对象先大田后特色，并同步向养殖业延伸。大田标准化先行，再向果树、茶叶、中药材、设施蔬菜拓展；畜禽场区巡查、消毒防疫与水产投饵、增氧、病害监测同步开展。其四，公共服务先民生安全后生活品质、森林草原防火、病虫害监测、应急投送先行，环境监测、产品溯源、乡村旅游后行。其五，商业运营先政府购买服务后市场化生态。初期政府兜底示范，再引入社会资本形成闭环。需要说明的是，“先后”只是总体判断，不能机械套用——本地条件成熟、需求迫切、风险可控的，就应优先发展。“三先三后”的真意，是承认差异、守住次序、保持联系。先在条件单纯处验证，再向复杂处融合，农业农村低空经济才能既飞得起来，又落得下去。

农业农村领域低空经济健康有序发展需以完善体制机制为保障。坚持系统观念，聚焦产业发展与农民权益，构建多层次支撑体系。其一，构建复合人才培养机制，解决“飞得专业”问题。将低空技能培训纳入高素质农民培育工程，由政府联合职业院校、头部企业共建实训基地，形成“技能培训+考证补贴+就业推荐”闭环。其二，构建飞行数据共享机制，解决“飞得高效”问题。由地方政府主导，打破部门壁垒与企业数据私有化倾向，建设县域“低空数字大脑”，推动数据向农业保险、农村信贷、精准农业开放赋能。其三，构建多元造血机制，解决“飞得长久”问题。支持运营企业深耕高附加值农产品出山、特色农文旅低空观光等盈利能力较强的细分赛道，以模式创新形成不依赖补贴的商业闭环。其四，构建联农带农机制，解决“飞得公平”问题。创新服务托管、股份合作、优惠作业等模式，降低小农户应用门槛，确保农民公平分享产业增值收益。四项机制中，人才是前提，数据是底座，造血是根本，联农是目的。